中国艾滋病防治领域中草根NGO 与政府的协同治理-蔡志鸿

发布时间:2016-03-01

  首先要回答的是“2+1”,总共有三个问题:第一个是艾滋病患者疾病有多么的严重?第二个问题是政府为何需要NGO介入这个领域?第三个问题是这个领域的政府就是所谓疾控部门,与草根NGO如何展开协同治理?
  一、艾滋病如何严重
  中国艾滋病疫情的数据(UNAIDS的数据)显示,截至2011年底,艾滋病感染与艾滋病患者有78万人,官方统计是44.5万人。2011年当年新发的感染者预估有4.8万人,2011年因艾滋病死亡的人数有2.8万人。
  艾滋病有一个医学和社会学方面的特征,它本身是一个流行病,传播方式主要有几种,一种是母婴之间垂直的感染、传播,一种是毒品的注射,第三种就是体液的交换,包括精液、血液等。因此会有一些高危的目标人群,这个人群目前增长最快速的就是MSM的人群,就是男男同性恋的人群。
  第二个特色就是有慢性病化的特征,何大一博士提出鸡尾酒疗法之后,艾滋病不再是绝症,可以用鸡尾酒的疗法延长生命。现在是比较倾向传染病,是一种慢性病,像糖尿病、高血压需要长期服药的疾病。它的防治费用对于国家、政府来说也是相当高的,这也造成了社会成本。
  第三点对于艾滋病的歧视,这也造成防治上的困难。UNAIDS的资料,在中国的调查,普通民众对艾滋病病毒感染者高度歧视。2008年对中国6个城市居民进行的调查显示:41.3%的受访者不愿意或者非常不愿意与艾滋病病毒感染者一起工作;64.9%不愿意或非常不愿意与艾滋病病毒感染者共处一室;47.8%不愿意或者非常不愿意与艾滋病感染者同餐;63.6%不愿意或者非常不愿意接受艾滋病感染者提供的服务,比方说理发等等。
  以上三个艾滋病的医学与社会特征,导致它形成一个恶性的循环。
  二、为何政府需要NGO介入?
  为何需要NGO在这一块领域的介入?以前学者所提出的看法,第一个是公共事务的多元性与复杂化,从政府失灵到市场失灵,我们需要资源部门的介入;第二个就是政府角色的转变,从传统的公共行政的官僚统治到新公共管理的司法企业再到新公共服务的多元治理;第三点是公民参与的需求在现代社会逐渐提高。
  在这个研究里面,有许多学者提出政府跟草根NGO之间协同治理的模式。在2000年提出4C模式,横向坐标是目标的不同,纵向坐标是策略的不同,如果是目标相同、策略也相同的话,会产生第一个C(Cooperation,合作),我把它理解为“比翼双飞”的一个模式;目标相同采取策略不同的话,会有吸纳的模式,我把它理解为“夫唱妇随”的模式,这个是Co-optation,吸纳;第三个是“你耕我织”模式,Complimantarity,互补;最后是Cofrontation,对立,这是最后一个C,是“龙凤斗”的模式。
  第一个C是Cooperation,合作,政府与NGO的目标相同,手段也相近,采取合作模式;第二个C是Complimantarity,互补,政府跟NGO目标相同,手段上有不同的时候,采取互补的合作心态;第三个C是Co-optation,吸纳,目标相近,但是手段可能相同的时候,一般是NGO受到政府的吸纳,但是后面我们还有一种观察,也有NGO吸纳政府的情况;最后一个C,Cofrontation,对抗,这个是目标不同,政府跟NGO的手段也不同。
  三、台湾地区艾滋病防治NGO的工作经验
  (一)台湾地区艾滋病的疫情
  台湾地区艾滋病的疫情也非常严重,从1984年出现第一例境外移入病例,到1986年第一个本土的感染者产生,历经近30年的流行,艾滋病感染者在2012年初已经累计突破2万人大关。它的特色在于,台湾艾滋病传染途径也有一些转变,从血液的毒品注射到通过性来传播,这个也是聚焦的一个重点;第二点它的特色是,在都会地区比较集中,比如说台北、台南以及高雄等地,在艾滋病的疫情上都是比较严重的。
  (二)台湾地区艾滋病防治NGO的情况
  在台湾地区主要有几个艾滋病防治的NGO:最早是1992年成立的台湾谊光协会,在台北地区成立的;1992年同时还有台湾艾滋病学会,这个是属于学者组织的。1993年有希望工作坊。1997年有宗教背景的天主教露德之家;有社团法人的艾滋感染者权益促进会,主要关注感染者维权的这部分。1999年怀爱协会,在台中;台湾爱之希望协会,在高雄;1999年还有一个日日春关怀互助协会,在台北。2000年非常重要,有台湾同志咨询热线协会,主要是男同性恋小组,当然也有女同性恋的小组,后来逐渐扩大成为同志的群体。2003年是台湾关爱之家,这个不但在台北、高雄、屏东有,甚至在大陆河南、福建这些地方也都开始展开艾滋病关怀的工作。2005年有台湾红丝带基金会,这是台湾唯一经费比较充裕,能够成立财团法人的红丝带基金会,这个在台北。2007年是成立台湾世界艾滋快乐联盟,这个在屏东,这个主要是关怀毒瘾者受刑人艾滋病的草根组织。
  2010年左右,我开始跟着导师做中国大陆地区几个大城市的艾滋病的调研,2011年到2013年我自己在台湾展开访谈,访谈的对象就包括疾控中心刚刚卸任甚至还有一些在任的官员,包括台湾一些主要防艾NGO的负责人。
  四、研究发现
  第一个就是占据四个C,占据四角的成熟发展形态,比如说有所谓A组织跟政府的疾控采取合作的模式;G组织采用互补的形态;H组织跟政府之间是吸纳的关系;另外还有一个T组织跟政府之间比较有对抗的样态出现。
  第二个发现就是它有多种专业背景的NGO交融,比如说社工背景的关爱之家;,公共卫生背景的爱之希望协会,负责人主要在公共卫生界非常活跃,在学界也非常活跃;宗教背景的有天主教的露德协会;社工法律背景的有权促会,即艾滋病感染者权益促进会。有这么多的背景,在做艾滋病防治这一块,这是台湾发展比较成熟的一个现象。
  第三个就是比较多元的经费来源,在台湾艾滋病防治的NGO,跟大陆不同,台湾不是单一地做来自于政府委托的项目,政府购买服务的形态在台湾的方式不是那么单一,有很多方式,可能是一个服务外包,政府认为NGO比较了解这方面的知识,让NGO来指导,不一定是政府指导,政府只是出钱让NGO去做教材的编写。另外还有个人企业的捐赠,这个捐赠当然会少一点,因为有些企业会有所顾忌。联合劝募也会有一方面的款项是给防艾NGO的。另外还有比较有意思的最近比较红火的企业社会的手法,比如说台湾红丝带基金会,就是台湾防艾唯一的基金会,它推出一些红色商品,可能是感染者种的一些农产品或者他们做的手工艺品,来做社会企业比较创新的方法。
  五、研究展望
  另外还有一个观察,目前台湾有四个同志文化活动中心,包括大台湾同学会、风城分屋基地、彩虹街六号、阳光酷儿中心,由政府邀请NGO协助成立的,场地是政府提供的,政府理解到NGO的专业性,给他们一个空间。我发现有一些有塔罗牌的,有教跳舞的,同时也有交友的需求,另外还有进行艾滋病的自愿筛查的服务,成立四个中心。
  协同治理模式跟策略除了4C之外,也会因为某些议题突然的产生会有一些转变,可能有一些合作变成互补的,互补的变成吸纳的。比如说有一个议题就是艾滋病药费纳入健保部分负担,因为NGO的组成背景或者说专业背景不同,所以他们对这个议题的看法也有所不同,他跟政府之间的协力在某些议题上可能会有一些转变。
  (演讲者系清华大学公共管理学院公益慈善研究院博士候选人)
 
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