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关信平|政府向社会力量购买服务背景下的社会组织发展议题

发布时间:2019-11-14

       2019年10月29日下午,共建共治共享社会治理格局营造与社会组织制度创新——第五届广州社会组织研究年会在广东大厦顺利召开。本次研究年会吸引了来自全国各地的专家学者和广州市社会组织代表共约200人齐聚一堂。本公众号将陆续为您带来嘉宾的精彩演讲。

       近几年来,政府购买服务逐渐兴起,这是一个双向的过程,涉及到政府与社会组织。今天分享的是南开大学社会建设与管理研究院院长、教授关信平的主题演讲——《政府向社会力量购买服务背景下的社会组织发展议题》。
 

  关信平

南开大学社会建设与管理研究院院长、教授

        一、政府向社会力量购买服务的

        目标与条件

        政府购买服务是近几年在全国各地陆续开展的实践活动,也是政府以向社会力量购买服务方式完成所承担的公共服务的行为,这一活动对社会组织的发展产生很大影响。

       改革开放后,社会组织经历了不同的发展阶段。在不同发展阶段都遇到了资源短缺的问题。20世纪80年代,当时单位提供的社会服务弱化,进而单位所承担的公共管理职责也弱化。基层的公共管理和社会服务需要社区承担,民政部门提出“社会力量福利化”的工作思路。但因为存在资源短缺情况,实践效果不太理想。后来,随着经济与社会的发展,政府提供的公共管理和社会服务越来越多,但其面临着如何改革公共管理与社会服务提供方式,以提高其效率的问题,同时,公共管理和社会服务的增多越来越需要社会力量广泛参与,但社会力量能力不足的问题一直制约着其参与公共管理与社会服务。而政府向社会组织购买服务方式,可以同时满足政府和社会组织的共同需求,通过社会组织提供各类社会服务。

      (一)基本目标

       政府向社会力量购买服务有两个基本目标。一是完成政府的公共服务目标,这在国务院办公厅印发的《关于政府向社会力量购买服务指导意见》明确提出。二是要创新公共服务提供的方式。以前公共服务都是由学校、医院等事业单位提供,现在事业单位正在改革,而且公共服务内容不断增加,需要探寻新的发展方向,于是就采取政府向社会力量购买服务的方式。

      (二)条件与任务

        政府向社会力量购买服务与一般的政府采购有不同之处。采购适用于有较为成熟的服务提供者的情境,采购者可以在全世界的市场进行选择,并可以选择价廉物美的商品和服务。政府向社会力量购买服务的理想条件是已存在足够数量和质量的服务提供者。但是现实情况是社会服务机构数量、质量都欠佳。基于现实条件,如何完成社会服务目标的同时支持社会服务的发展,就成了政府向社会力量购买服务的现实任务。

       二、当前政府向社会力量购买服务

      存在的问题

    (一)表现出来的问题

     1.零散性。政府购买服务行为缺乏严密的规划指导,主要以项目制的形式一次性购买,然而项目周期短,覆盖区域和群体较少,导致政府购买服务的临时性。另外对岗位购买重视不足。购买岗位的最大优点是长期性,很多社会服务是需要长期提供的,项目制的运作方式不太合适,由此就导致政府购买服务的零散性。

      2.政府本位强、社会本位弱。很多政府部门在购买服务的时候更强调需要完成部门的项目和任务,而对完成任务后带来的社会影响和社会成效关注不充分,对在项目中社会组织如何发展也不够重视。

     (二)深层次的原因

        1.政府向社会力量购买服务的目标不完整。国务院在《关于政府向社会力量购买服务指导意见》只关注政府层面的转变,强调“转变政府公共服务提供的方式”,在现实中需要创新公共服务提供方式,但没有把如何支持和发展社会组织的服务能力放在基本目标上一并讨论,于是在执行过程中出现一些问题。

        2.社会政策的不完整和社会政策与社会服务的脱节。宏观层面政府社会政策有一个比较完整的体系。但落实到基层执行时,由于各地情况不一,导致执行效果参差不齐,重点体现在某些需要大量服务的领域,如医疗、养老、残疾人服务等没有得到有效关注。

       3.对社会服务发展的规划水平有待提升。一般情况下,应根据每个地区的人口推断需要提供多少服务,以此编制服务计划、调动服务资源、投入服务供给。由于缺少前期的规划和系统的体系,导致政府向社会力量购买服务时出现零散性的特点。

      三、从社会组织服务的特点来看

      对政府购买服务的要求

      (一)专业性

       社会越来越多地需要专业化服务,而专业化服务需要足够高的资金支持,如果购买服务纯粹运用市场手段价低者得,最终结果很可能导致服务质量得不到保障。对此,政府购买服务不能单纯追求低价格,要按专业化的价格购买专业化的服务,时刻把提高人民生活质量放在首位。

      (二)长期稳定性

       政府向社会力量购买服务需要有长期稳定的购买。如果政府购买计划不稳定或周期太短,社会服务机构对其发展就不可能有长期的预期和人力资源规划。这对专业性较强的社会服务机构影响更大,因为专业性岗位与技术性岗位需要机构根据人员特点进行培训,同时设置长期晋升机制,确保人员的自我发展。如果机构人员流动性变大,即便后续补充新的人员,其服务水平得不到持续提升,服务质量也得不到保障。所以必须保障机构人员的稳定性,而长期稳定很大程度上是取决于政府对购买社会服务的稳定性和支持程度。

     (三)福利性

       社会服务具有福利性特点,因此难以获得资金回报,很大程度上依赖政府的第三方购买服务。因为属于为政府承担职能而提供服务,所以较为依赖政府的购买行为。可以探索如何依靠社会组织的自身服务或获取某些固定类型的服务提高社会组织的收入,但许多承担基本公共服务的机构不得不长期依赖政府的购买。

     (四)能力建设

      政府向社会力量购买服务还需要关注和加强社会组织能力建设,不能仅局限于完成任务,而要考虑到社会组织未来的发展、人员培训的投入、人员奖励和晋升等问题。

      (五)地方性

       和其他购买行为不同,社会服务购买需要有“目标市场”,特别是大多数的社会服务机构是地方性,离开了机构所在地就难以发展。如广州的政府部门一般都在本地购买服务,很少到北京等其他地方购买。所以地方政府必须重视培育本地的社会服务机构。

      四、进一步优化政府向社会力量

     购买服务的政策建议

    (一)进一步完善社会政策。通过完善社会政策,引导和促进社会服务体系政策的完善。尤其在资金政策方面,需要将机构运行与发展的费用纳入购买服务的预算中,同时考虑社会工作机构的财务盈余和财务自由度,兼顾机构发展。

   (二)将政府的社会服务任何和社会服务体系建设同时纳入政府规划,并以长期性社会服务规划为基础确立社会服务机构和岗位。通常确立规划,明确社会组织的定位和作用,帮助社会组织建设和发展。

   (三)以岗位购买为主要方式。明确每个地方需要提供多少服务,每项服务落实到需要多少岗位的人员完成,有利于社会服务的稳定性。

   (四)根据服务的性质而确定购买周期,最好是5年以上的长期购买。政府提高对承接购买服务社会组织的信任度,相信他们为自身机构发展负责。在承接过程中,政府可以通过不同的方法监督社会组织的行为。长期购买能够促使社会组织主动做好人力资源规划和人才培训,帮助社会组织的长远发展。

     五、现有政府购买服务体制下

    社会组织的发展

   (一)社会组织要坚持长期发展的原则

      社会组织不能仅关注短期的项目和经费,而是要将目光投向未来的发展前景,要将承接政府购买服务办成面向社会、面向机构、面向机构人员的长期事业。认清未来长期发展的前景,做好长期发展的目标和规划。

    (二)积极拓展长期发展的空间

     发展空间具体包括资源空间、体制空间、运行机制空间三大类。资源空间有财政资源、社会资源、技术资源;体制空间主要指与政府和其他各类组织密切合作;运行机制空间主要指以非营利机制为主的多种机制。

   (三)坚持社会公益的目标

     一是要把普惠性和特惠性相结合,普惠性是指面对全体民众的情况,特惠性是指针对某些特殊困难群体的情况。二是要将社会公平、社会发展、环境保护等全世界所追求的人类宏大目标与百姓生计有机结合起来。三是要将立足本地与走向世界相结合。

    (本文根据作者在第五届广州社会组织研究年会上的发言录音整理)

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